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L’accord de l’OMC sauve la face, mais sauve-t-il le poisson ?

By Daniel Skerritt, Senior Analyst at Oceana

UNprès une semaine frustrante à la 12e Conférence ministérielle (MC12) de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) à Genève, en Suisse, les responsables des pays membres ont finalement conclu les pourparlers et sont parvenus à un consensus sur un accord visant à réduire les subventions à la pêche.

C’était du moins l’intention déclarée et le but principal de ces négociations.

Les membres de l’OMC débattent de la meilleure façon de contrôler les subventions à la pêche depuis que le groupe s’est réuni à Doha, au Qatar, en 2001. Un accord semblait être en vue en 2008, mais il a échoué. Puis, en 2015, les Objectifs de développement durable (ODD) des Nations Unies ont relancé les efforts en appelant explicitement l’OMC à interdire les subventions nuisibles à la pêche – qui facilitent la surcapacité, la surpêche et même la pêche illégale.

L’accord conclu cette semaine n’a cependant pas atteint l’objectif. Il n’inclut pas une seule référence au renforcement des capacités ou aux subventions à la pêche préjudiciables dans le corps du texte, sans parler des mesures qui réduiraient leur fourniture. Ce qui aurait pu être un moment décisif pour la gouvernance internationale des pêches et l’état de l’océan lui-même est une autre occasion manquée.

Le maigre accord sur les subventions à la pêche met en évidence les difficultés à mener une action collective significative pour résoudre des problèmes communs. Il s’agit du premier nouvel accord de l’OMC en près d’une décennie ! Cela amène finalement à se demander si l’OMC est le forum le plus approprié pour traiter les problèmes environnementaux mondiaux, en particulier compte tenu des troubles géopolitiques croissants et de la tendance croissante des pays à protéger leurs intérêts personnels à court terme au détriment de la durabilité et de l’équité.

Où l’accord échoue-t-il ?

Notons tout d’abord les quelques points positifs de ce résultat. L’OMC est parvenue à un consensus sur un nouvel accord pour la première fois en près d’une décennie. Il exige que les pays fournissent des données sur leurs subventions, en combinaison avec les flottes et les stocks de poissons sur lesquels ces subventions ont un impact. Elle appelle les pays membres à cesser de financer la pêche illégale et la pêche sur des stocks surexploités. Il s’agit d’un ensemble multilatéral mondial de règles sur les subventions à la pêche. Cependant, il ne s’agit pas du premier ensemble de règles multilatérales – les accords régionaux, l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) et l’Accord États-Unis-Mexique-Canada (USMCA) contiennent déjà des dispositions contre les subventions nuisibles à la pêche.

C’est là que se terminent la plupart des nouvelles positives, du moins pour le moment.

Les deux principaux articles de l’accord, qui ciblent la pêche illégale et la pêche sur les stocks surexploités (bien qu’avec des exemptions), supprimeront probablement au mieux une part insignifiante des subventions mondiales nuisibles. La mise en œuvre des mesures dépendra fortement de l’auto-déclaration du pays subventionnant lui-même. Si l’honnêteté et l’intégrité au niveau national étaient la solution pour supprimer les subventions nuisibles à la pêche, avons-nous vraiment besoin de 20 ans de négociations pour en arriver là ?

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La deuxième question, plus fondamentale, est que ces mesures disciplinent la pêche illégale et la surpêche, et non les subventions nuisibles. L’objectif principal de ces négociations était de discipliner les subventions préjudiciables. Cela a apparemment été perdu lors des mastications politiques du MC12.

La suppression des mesures qui se rapportent explicitement au préjudice causé par les subventions elles-mêmes enlève une grande partie de l’impact de cet accord. Il était important que les pays membres reconnaissent et acceptent que c’est l’octroi de subventions en soi qui peut modifier l’économie d’une pêcherie et causer des dommages aux stocks de poissons. Bien que le texte inclue une promesse de revoir ces mesures à l’avenir, l’histoire suggère que nous ne devrions pas placer nos espoirs trop haut pour des avancées futures significatives.

Pourquoi un accord significatif sur les subventions à la pêche est-il si important ?

Le moment de ce revers est crucial. Nos pêcheries sont en mauvais état – 90 % des stocks mondiaux de poissons sont soit pleinement exploités, soit surexploitésce qui signifie que toute pêche supplémentaire pourrait entraîner leur effondrement.

Pourtant, les gouvernements du monde continuent de financer la surcapacité et la surpêche. Ils le font en réduisant les coûts de la pêche. Cela incite à son tour à investir dans un effort de pêche supplémentaire.

Ce coup de pouce financier permet aux navires de pêche de continuer à opérer malgré la diminution des stocks de poissons et la baisse des rendements. La pêche se poursuit au-delà du point qui serait autrement non rentable ou non durable. Cela incite artificiellement à l’expansion et à l’entretien d’énormes flottes de pêche, nettement juxtaposées à la disponibilité du poisson. Cette risque accru de surpêche réduit notre capacité à gérer la pêche de manière durable.

D’autres facteurs contribuent certainement à l’état désastreux de la pêche – gestion inefficace, perte d’habitat, pêche illégale et changement climatique – mais l’élimination des subventions nuisibles à la pêche aurait été la plus grande mesure que nous aurions pu prendre pour aider à inverser la situation. C’était aussi relativement simple, du moins techniquement, mais évidemment pas politiquement.

À un moment où les nations du monde devraient se retirer de cette pratique destructrice, elles fournissent plutôt des milliards de dollars de l’argent des contribuables pour financer une pêche excessive – cet accord faible de l’OMC signifie que cela ne changera probablement pas de si tôt.

Comment les subventions nuisibles à la pêche sont-elles dépensées ?

Les subventions nuisibles à la pêche ne sont pas une somme dérisoire. En 2018, environ 22 milliards de dollars ont été dépensés pour soutenir la pêche excessive. En fait, depuis que l’OMC a entamé ses négociations en 2001, plus de 400 milliards de dollars américains ont été gaspillés en subventions qui favorisent la surpêche.

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Mais les subventions néfastes à la pêche ne nuisent pas seulement au poisson, elles nuisent également aux centaines de millions de personnes qui dépendent du poisson pour se nourrir et travailler. Comme l’a expliqué le directeur principal de la politique mondiale d’Oceana, Philip Chou :

« Des règles strictes sur les subventions à la pêche sont essentielles pour parvenir à des océans durables et équitables. Les subventions néfastes encouragent la surpêche et exacerbent les inégalités entre les nations riches et pauvres, les petits et grands pêcheurs. L’incapacité à parvenir à un accord significatif signifie que les dommages qu’ils causent continueront.

La majorité des subventions nuisibles sont fournies par les pays les plus riches du monde. Ils soutiennent de manière disproportionnée leur et flottes de pêche hauturière, généralement en réduisant le coût des combustibles fossiles. Subventionner les navires hauturiers signifie que l’impact négatif de ces fonds ne se limite pas aux eaux des pays qui subventionnent.

Comment les subventions nuisibles à la pêche affectent-elles les autres ?

Une étude récente d’Oceana a révélé qu’en 2018, les 10 principaux pays subventionnaires au monde ont dépensé plus de 5 milliards de dollars pour pêcher dans les eaux d’autres pays, y compris plusieurs pays en développement qui dépendent fortement du poisson pour la sécurité alimentaire et des moyens de subsistance.

Une deuxième étude soutenue par Oceana a révélé le comportement de subventionnement de la Chine. Le rapport révèle que les subventions de la Chine vont de plus en plus vers leurs navires de pêche hauturière. Le gouvernement chinois a cessé de suivre les subventions aux carburants pour la pêche hauturière en 2016, dissimulant l’étendue réelle de leurs subventions dans le secret.

Grâce à des subventions néfastes, les navires de pêche hauturière peuvent parcourir des milliers de kilomètres à la recherche d’opportunités de pêche lucratives. Malheureusement, cela peut souvent avoir un coût pour le pays « hôte ».

En Afrique de l’Ouest, par exemple, des millions de personnes dépendent de la pêche pour leur travail et leur alimentation. Cette région est également la destination de nombreux navires de pêche étrangers subventionnés ciblant le thon, la sardinelle et d’autres poissons convoités.

Les petites espèces pélagiques, comme la sardinelle, sont particulièrement importantes pour les Africains de l’Ouest. Au Sénégal, par exemple, ils représentent environ 80 % de la consommation de poisson. Mais ils sont de plus en plus exportés ou utilisés pour des transformations non alimentaires telles que la farine de poisson. L’accès réduit pour les populations locales a conduit réduction de la consommation annuelle par habitant de petits pélagiques de 18 kg en 2009 à 9 kg en 2018.

Les pays riches pratiquant la pêche hauturière dépensent plus que la plupart des autres pays pour financer leurs flottes de pêche. Le membre du conseil d’administration d’Oceana, le Dr Rashid Sumaila, a expliqué que :

« L’inadéquation entre le coût et les avantages des subventions à la pêche a de réelles implications morales et éthiques. En moyenne, deux fois le montant en dollars des subventions des pays étrangers sert à permettre aux navires en eaux lointaines de pêcher en Afrique que ce que l’Afrique fournit à ses propres pêcheries nationales.”

Une histoire similaire se reflète au niveau national pour presque tous les pays. Les flottes de pêche industrielle à grande échelle bénéficient d’environ 80 % de toutes les subventions à la pêche. En fait, un pêcheur individuel sur un grand navire bénéficiera de subventions trois fois et demie plus néfastes qu’un pêcheur artisanal. Ce déséquilibre est encore plus marqué dans certains pays. En Espagne et en Inde, par exemple, les flottes de pêche artisanale ne reçoivent respectivement qu’environ 2 % et 10 % des subventions à la pêche nuisibles.

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Ce soutien inégal exacerbe la marginalisation politique et économique des petits pêcheurs et des communautés côtières.

Avoir un accès équitable au poisson local ferait toute la différence pour les quelque 629 millions de personnes vulnérables dans le monde qui dépendent du poisson pour se nourrir et d’importants micronutriments.

L’accord de l’OMC sur les subventions à la pêche aurait pu aider à rééquilibrer l’accès en supprimant un soutien important aux flottes de pêche industrielle et lointaine inefficaces et en réorientant cet argent pour soutenir des projets communautaires axés sur la gestion des pêches, la conservation, la justice sociale et la sécurité alimentaire, en particulier pour les communautés côtières vulnérables et les petits pêcheurs.

Que ce passe t-il après?

Ce n’est pas clair. Bien que cet accord soit une réalisation politiquement significative, la faiblesse de son contenu peut conduire à des arguments de plus en plus véhéments selon lesquels l’OMC est incapable de réaliser une réforme significative des subventions à la pêche – et cette position est actuellement difficile à contester.

L’avenir nous dira si les promesses de continuer à renforcer l’accord se concrétiseront. Pour avoir un impact substantiel sur les subventions à la pêche, ces modifications sont nécessaires. Nous continuerons à faire pression pour un accord plus solide, et s’il est atteint, nous le célébrerons.

Les excuses selon lesquelles les négociations ont été compliquées par des troubles géopolitiques sont probablement justes, mais n’exonèrent pas les membres de l’OMC.

Des accords solides de subventions plurilatéraux, régionaux ou bilatéraux sont peut-être des options attrayantes. Mais ces voies alternatives peuvent être bloquées par l’existence même de ce texte de l’OMC. Nous disposons maintenant d’un document multilatéral juridiquement contraignant sur les subventions à la pêche, quoique quelque peu inefficace. La question de savoir si nous pouvons construire à partir de là et progresser davantage vers la réalisation de l’objectif initial n’est pas claire au mieux.

L’OMC a balayé la boîte des subventions à la pêche pendant plus de deux décennies. Et même si cet accord sera salué par certains comme une victoire pour la pêche et un coup de pouce pour la durabilité, je crains qu’il ne fasse que maintenir les subventions à la pêche dans des négociations perpétuelles à l’OMC. Pendant tout ce temps, nos océans continueront d’être pillés et les poissons et les pêcheurs continueront d’être perdants.

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